九八至九九年度

中國社會福利——社會功能的雙贏制度

引言——重看中國社會福利

大家學習社會福利的理論，都會知道一個國家的社會福利政策，它出現的原因及對社會的功能，全因其社會的歷史、文化、社會意識形態及結構等影響著。所以，每個國家的社會福利體制，可能會有所不同；或者，他們也可能因為國家的現實環境相同而發展出類同的體制。

時至今日，我們知道一些價值觀念，如自由主義、保守主義，或社會主義等，都對國家的社會福利政策和模式有深切的影響。例如現在大多數已發展國家來說，他們大多是資本主義的社會，而社會福利制度則多以「自由主義社會福利模式」（Liberal Welfare Model）為主，強調為弱勢社群（Disadvantaged Group）服務，社會各部負起責任。在這情況下，由於這些國家的意識型態比較特顯，所以在運用理論分析時就會比較切合。但是，問題就出現了！如果一個國家的社會意識型態並不特出或容易界定，是十分困難以意識型態的社會文化論（Cultural Determinism）來作解釋。

回看中國，正正是出現這樣的困境。她現在是一個強調一種「中國社會主義特色」的經濟改革政策，內裏充滿著「推動社會主義」的目標；但是，這改革孕育了「資本主義」的種子。其實在這兩者之間，都是充滿矛盾，甚至乎是亙相掛斥。但是，為何在全球性的經濟衰退下，當世界各國都為著經濟負增長而煩惱，但中國卻可以談「保八」？而中國的社會福利制度，又可以強調政策是走向社會主義的道路？我們明白到，在這特色下對中國的發展並未造成障礙，反而更能獲益良多。這是沒有一種理論能確切的理解到這社會現象的出現和其社會功能。要看中國的社會福利制度，也是相同道理；因為它不但擁有一般社會福利的特點，卻同時存在一種「社會管治」的功能。它的存在，對人民、政權和社會也有著重要的影響。

在中國，社會福利就有其獨特的社會功能與任務。這特點是我們一向所忽視的。以下的討論，我們會探討社會福利在中國社會的意義和使命，並且了解這「雙贏」制度——人民受益與國政理想，它的生存空間及對世界社會福利的啟示。

以保守學派社會學了解中國社會福利制度

自中國說要走「有自己特色的路」後，全世界都知道，在「有中國特色社會主義」底下制訂的政策，將會難以預測。因為所謂的「特色」，只是於中國引入西方的資本主義色彩，但又堅持社會主義的路線；在這兩種互相對衡的社會意識下的社會，一般已有的學識是不能作出理解。而且，中國於世界的獨特性是舉世認同的，正如社會學者白魯恂（Pey）曾說過，中國是「獨特的、自成一類的社會」，是沒有世界的歷史和衡量標準可以作出比較。就以社會福利制度為例，是沒有一種已有的社會福利理論能整全地對它作出分析。

雖然如此，學界很多時只以現行已存在的社會福利理論，去理解中國的社會福利制度，通常運用的部份著重於以現實情況來引證理論。但是，如果中國為一獨特的社會，並非貫徹始終地只有一種社會意識，那麼一些以社會意識為基礎的理論使失去應用的意義，只會成為「為解釋而解釋」的局面。所以，為何我們不能以最原始的理論看起，以分析中國現況的特色，去理解其社會福利制度的出現及特徵呢？

以下，筆者將嘗試以「社會功能論」（Social Functioning Theory）、「聚合論」（ Convergence Theory）及「社會權論」（Social Right Theory）對中國社會福利制度作出分析。

「社會功能論」（Social Functioning Theory, Talcott Parsons, 1902~1979）：

功能論是社會學的基礎理論。理論本身認為社會是一系統（System），以「動態均衡」（Dynamic Equilibrium）的型式存在著。而且，社會制度本身就有其存在於社會上的功能與價值，維持著社會的整合與秩序。所以，理論主要著重分析社會結構與社會制度的關係，以了解制度「功能上的重要性」（Functional Importance），於社會上發揮怎樣的功能。

「社會功能論」看中國社會福利制度：

中國自經濟開放以後，社會福利制度也朝著因應社會各方面的需要，進行改革。從「社會主義」式的「共享共有」概念，一改變成「有選擇性提供」的福利制度，帶來社會很大的沖擊。雖然很多人覺得中國政府是自打嘴巴，認為這制度是不該於社會主義國家生存的；但是無論如何，中國現行的社會福利制度，是仍然不斷在發展著，於社會發揮其功能。

功能之一，是為著照顧因經濟改革後被市場經濟屏棄的社會弱勢社群。因為現在沒有了計劃經濟，人們生活要靠自己於市場競爭，失業、勞資問題必然發生，一連串的社會問題亦會出現。所以，政府理解到要給予援手的重要，回應社會需要，履行「人民保護者」的責任。

其次，中國社會福利制度亦離不開濃厚的社會主義理想。當我們了解其社會福利政策各部份的目標，都是以達到履行「中國社會主義」的最高理想。對服務對象而言，是主張從有需要的人民，廣展至社會所有的人民；在實行上，也會透過政策貫輸中國共產黨對社會主義的效忠思想。所以，制度並非只是一種服務，也有強烈的社會管治功能，以達至社會穩定的理想。

「聚合論」（Convergence Theory, Wilensky & Lebeaux, 1965）：

這理論主要以「工業主義的邏輯」（Logic of industrialism）來解釋社會福利的興起。理論著重以歷史作參考，認為世界各國會因應時候以「工業主義」作發展方向時，當中資本主義必會實踐，並且對社會帶來多種問題，如失業、家庭、問題貧窮問題等。在這情況下，社會福利制度必會出現，以解決這發展帶來的弊病。這理論認為國家的文代與意識型態，並不能完全解釋對社會制度的影響。它卻強調「歷史定論主義」（Historicism），即一種單一性的歷史時序邏輯，強調社會配合世界趨勢的發展階段。

「聚合論」看中國社會福利制度：

自中國政府提出要推行「中國特色社會主義」的經濟改革開始，中國社會的結構明顯有很大改變。就是以往強調平均分配、國家統包統配的「列寧模式」體制，一轉成為「對內、外開放，以外國資金作補充建設」的經濟路線；這正促成了近乎西方資本主義社會或工業國家當中引發出的問題，例如工業化及都市化帶來傳統家庭和農村中互相守望的系統失去功能，與及貧富懸殊兩極化等等。

所以，隨著世界的大趨勢，中國的改變可以說是因應「社會發展邏輯」而成為了「工業國家」；同時，為著解決社會問題為本的社會福利，亦理所當然地發展起來。這是認定為發展工業國家的必然副產品，要為了社會發展的穩定性，政府必需承擔解決這問題的責任。

雖然中國現行的福利制度提倡「社會辦」的方向，政府的責任相對其他福利國家輕得多；但它仍然是整個制度的推行者，只是服務提供時強調社會共負、一同承擔的模式。對於發展整個福利制度的負任，政府是全力支持的。而且，在這模式底下，中國社會福利是推行得頗有聲色。

「社會權論」（Social Right Theory, T.H. Marshall, 1965）：

從社會學者馬歇爾（T.H. Marshall）的福利公民權（Citizenship）觀點中，福利的出現是社會權的行使，是政府令社會整合和諧的必然措施。根據涂爾幹（Emile Durkheim, 1858~1917）的「社會主義」講義之中提到，由於國家走向工業化的道路，勞動者與管理者會產生衝突。這衝突的出現，不單單只是因經濟利益的不公平而引起，它也涉及國家與人民的「共識」之上，即全國對社會整合發展的道德觀念。在此，福利的出現是「社會道德集體意識」（Collective consciousness）的表現，強調以人民利他的道德力量來整合社會。這樣的福利並沒帶有社會烙印（Social Stigma）；也不是政府強加下去的，而是人民自發出現的共識所推行的福利。

「社會權論」看中國社會福利制度：

當然，現在中國的發展，可以說是「中共式」的資本主義社會。在經濟改革的大前題下，可能因為政府的政策調控下，勞資階級的問題並未表面化，以致還未發生階級之間的衝突；但是，工業化帶來的社會問題，都是大家所認同的。而社會福利的發展，亦順理成順章的趨向多完化。雖然主要的服務都是救助式為主，但整個福利的社會烙印是不明顯的。人民都明白政府是有責任成為他們的保護者，而自己也不會對向政府求助而感到蒙羞。人民對社會福利作為社會權的共識，信信比香港的還要大。

另外，中國社會福利制度的特色之一，是它擁有濃厚的社會主義味道。從前中國對社會主義的忠心，令國民心目中也懷有建設社會主義國家的目標。這種當權者與人民對國家最終理想的共識，是十分明顯的。

但是我們都要清晰，在中國的情況，集體主義中強調的核心可不只是一種社會權的體現，重點也不在於捨己利他。集體主義的大前題，卻是對國家理想國度的發展，人民的付出將成為中國進步的功臣。所以，中國社會福利制度往往強調社會各方面的承擔，受益的除了是接受服務的人民，最大得益者卻是國家當權者。而社會權就成為了一種「人民應該付出為國」的必然責任。

對於以上三種理論的分析，我們知道中國的社會福利制度比世界其他國家來得特別。它似以中國國情「跟身訂造」似的，一方面配合了因經濟改革引發的社會問題而作出回應，另外亦不放棄建設「中國特色社會主義」的理想國度，透過社會福利體現全國人民整合和平的理想社會。很多時西方福利國家常遇到對「福利負擔過重」的問題，於中國並未形成。在這制度發展之下，人民福利與國家理想一脈相連，這種「雙贏」的政策，是世界中難見的！

III.「雙贏」等於萬能？——雙贏政策的利與弊

這樣的「雙贏」，其實是否等於萬能，無懈可擊？先不理會中央與地方不協調的問題不說，就以這政策作為長遠的投資，亦有其利害之處。
「雙贏」的好處：

首先，隨著「社會福利社會辦」的指令一出，社會福利服務要找尋資源，已開始不成問題。因為每一個人民，或者甚至是受助者們，都會成為資源的一部份；而且政策亦歡迎其他民間組織進入中國開拓新服務，獲取資源的途徑亦隨之擴大。所以，中國政府亦不順憂慮沒有資源而減少社會福利的發展，但又可以提供較全面的服務，是相得益彰的做法。

而且，政策所強調的管治與社會整合功能，更是非常受落。從當權者的角度看，社會福利如幫助向人民貫輸中國社會的理想概念，即是建立「共產主義」的目標。這種做法一方面能讓人民理解中國改革開放後並不會走西方國家的道路，自己的路仍會堅持；另外，透過社會各方面一同辦好社會福利，帶出了同心合力的概念；這不只是對接受服務的社群，亦對整個國家的發展而努力。

所以，中國政府要透過社會福利達致社會整合及堅持社會主義的路線，並非不可能。最重要的，也就是當權者的政權，將會更加穩固。
「雙贏」的弊處：

從「雙贏」政策得來的資源數量，是非常可觀的。但是問題在於資源的質素，是否有助發展一套完善和優質的社會福利服務。因為，社會工作在中國並非盛行的學科，要提供優質的服務，服務人員的專業知識是十分重要；再加上中國發展社會福利的經驗亦淺，服務的質素及其提升是很大的問題。這似乎要在教育方面，再下功夫了。

另外，資源因為比較雜亂，監管的工作是十分困難的。而且，能否有效的運用各方的資源，亦雖要相當的學問；相信這問題如要充份地解決，也需要很長的時間。而且，悉用社會各部合作的模式，政府的主要做宏觀調控，地方執行具體政策；這方法是有機會引致「上有政策，下有對策」的後果。結果，服務不能如實推行，變得成很差的質素和不夠全面。

此外，中國政府對外來的社會福利團體，現在雖然十分歡迎內進，但仍少不了有一定的審查。在這種不信任的關係下，可能並不能吸引更多的福利團體進入中國提供專業的服務；相反，如果太過放鬆，而政府又太過脫離人民的話，卻有機會給予一些民間團體的抬頭，成為政府政權的壓力。在這兩方面，是需要最一個平衝點，但這一定是十分困難的任務了。

IV. 總結：中國的啟示——社會福利新觀念？

從很多事實和分析中知道，要了解中國的社會福利制度，並非易事。但無論如何，它就是有著它本身的特點，是只有「中國特色」的特點。有時我們會毫不理解它與中國的特性，就用自己本身習慣了的分析去作評論，之後的結論就是認為它「奇型怪狀，必屬差品」。

但是，大家的分析可能太過局限，以至產生這種誤會來。筆者不對現時中國社會福利政策作好壞的批判，但不得不相信，這是一種真正由我國的實況環境而專切的制度。因為這樣，所以才能成為「雙贏」——一種能同時強調人民福址及國家政權的制度。無論是否中共政府與人民各懷鬼胎的把戲，還是中共政府操控人民的手段之一；你是想不到，社會福利於社會上的功能，並非只是困在補救式的框框之中！

但是，有這樣的功能也並非能放諸四海皆準，相信這只會是合適於中國國情的社會福利制度，是一種新的福利價值觀。這可以幫我們對福利有多一種新的看法，但並運用到其他國家之中，就要再細想了！

~ 完 ~

參考書目：

唐文慧，王宏仁著：社會福利理論——流派與爭議。台北，巨流圖書公司，1994年5月，第二版。

中英中央文獻編輯委員會：鄧小平文選：第三卷《建設有中國特色的社會主義》。中國，人民出版社，1993年10月。

周梅著：社會福利體制的轉變與中國面臨的困境。中國，《社會工作研究》，第34期，1995年。

關明復：中國社會轉型與社會互作發展。中國，《中國社會工作》，第40期，1996年。

孫瑩：我國社會福利的提供模式及其分析。中國，《中國社會工作》，1997年3月。

梁祖彬，顏可親著：權威與仁慈：中國的社會福利。香港，中文大學出版社，1996年。